Enquête - Les pratiques managériales dans les collectivités territoriales (2006 – 2007)

Les objectifs de cette enquête étaient d'une part, de réaliser un état des lieux des pratiques managériales au sein des collectivités territoriales, et d'autre part de repérer, dans la mesure du possible, certaines pratiques innovantes ou problématiques émergentes parmi ces acteurs importants des politiques publiques.

Le faible taux de réponse impose la plus grande prudence quant à l'interprétation des chiffres. Nous avons néanmoins décidé de les diffuser, dans la mesure où les comparaisons entre les résultats de 2002 (obtenus suite à une enquête analogue réalisée par Jean-Michel Rivalland) et ceux de 2006-2007 font apparaitre de très nettes évolutions dans les pratiques managériales au sein des collectivités territoriales.

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1 - Une professionnalisation renforcée de la fonction managériale entre 2002 et 2007

Le pilotage stratégique de la collectivité

Le projet politique semble en 2007 davantage intégré qu'en 2002 comme axe du pilotage des collectivités :

La comparaison des réponses sur ces mêmes items, entre 2002 et 2007 fait appara”tre plusieurs évolutions significatives :

• Le projet politique constitue une référence davantage marquée pour les collectivités, notamment au sein des EPCI,
• La prise en compte des attentes des citoyens prend de l'importance, puisque ce sont désormais 26% des collectivités qui déclarent être dotées de tableaux de bord adaptés,
• Plus largement, la place des tableaux de bord dans la panoplie des outils de management est nettement plus marquée en 2007 qu'en 2002.

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L'existence de comités de direction est désormais une réalité assez largement répandue parmi les collectivités territoriales, avec toutefois des écarts assez nets entre collectivités :

La composition de ces comités de direction est assez variable selon les collectivités :

• On y retrouve systématiquement le DGS et les DGA
• Parfois, le (la) DRH participe à ce comité de direction
• Le directeur de cabinet en est membre dans 10% des collectivités ayant répondu
• Il arrive que les élus participent aux comités de direction (Maires et/ou adjoints ou Présidents et/ou vice présidents)
• Enfin, certains cadres sont ponctuellement associés aux réunions du comité de direction : responsables de communication, DRH, directeurs et/ou chefs de services concernés par certains dossiers.

La fréquence des réunions de comités de direction est majoritairement hebdomadaire.

Il convient par ailleurs de signaler que la fonction « finances » est majoritairement déconcentrée dans les services, puisque à la question : « la fonction finances fait-elle l'objet d'une déconcentration dans les grandes directions de la collectivité », 54 % des collectivités répondent « oui » : 54% de oui pour les communes, 69% de oui pour les EPCI, 80% pour les départements et 75% pour les régions. Cette déconcentration s'opère selon des modalité&s diverses, telles que :

• Contrôle des mandatements dans les services opérationnels,
• Préparation et exécution budgétaire,
• Engagement,
• Délégation budgétaire totale dans les services,
• Mise en place d'un référent finances dans les directions « dépensières ».

Le pilotage des politiques publiques reste aujourd'hui encore assez peu outillé et des marges de progression importantes demeurent, pour le pilotage de l'activité des collectivités.

En 2007, seule une collectivité sur 5 déclare mettre en oeuvre une évaluation de ses politiques publiques. Lorsque c'est le cas, la communication des résultats de ces évaluations reste assez limitée et réservée à quelques élus ou cadres dirigeants. Même si ces chiffres reposent sur un échantillon faible, ils traduisent une réalité observée sur le terrain. Le champ de l'évaluation des politiques publiques locales reste encore largement en jachère, et constitue un domaine dans lequel de nombreux progrès restent à réaliser.

En revanche, on enregistre une progression assez nette des tableaux de bord de pilotage, puisque 12% des collectivités déclarent disposer de ce type d'outils pour l'ensemble de leurs activités (7% en 2002) et 51% déclarent en disposer partiellement (contre 36% en 2002). Il reste que d'importantes marges de progression demeurent. La généralisation de tableaux de bord dans l'ensemble des services de la collectivité ne concerne en effet encore qu'1 collectivité sur 3 (31%).

Au-delà d'un recours nettement plus répandu aux outils formalisés qui contribuent à professionnaliser la dimension managériale au sein des collectivités, on note également une inflexion sensible de certains comportements.

2 – Un management qui s'outille et s'ouvre à de nouvelles pratiques

Les aspects opérationnels du management ont connu des évolutions significatives au cours des 5 dernières années.

Les collectivités disposant d'outils de pilotage des ressources humaines sont beaucoup plus nombreuses qu'en 2002.

Il convient de noter que la fonction « ressources humaines », contrairement à la fonction « finances », reste assez fortement concentrée au sein des DRH. En effet, à la question « la fonction ressources humaines fait elle l'objet d'une déconcentration dans les grandes directions de la collectivité » ? seulement 23% des collectivités répondent oui ; cette proportion est quasiment la même, quelle que soit la nature de la collectivité. Et quand il y a déconcentration, celle-ci reste très limitée à des t‰ches tournant autour de la gestion du temps de travail et des congés.

En 2007, 100% des collectivités de plus de 250 agents disposent d'un(e) DRH (environ 65% dans les collectivités de moins de 250 agents).

En 2007, les outils disponibles au sein de la collectivité sont désormais assez diversifiés, même si leur présence varie en fonction des collectivités concernées :

Le management par objectifs est désormais une pratique assez largement installée dans les collectivités ayant participé à cette enquête, puisque au niveau de l'encadrement tout au moins, c'est une pratique qui concerne plus de 3 collectivités sur 4. On observe que la rémunération repose de fa?on non marginale sur des critères autres que l'ancienneté ou respect des règles statutaires ; ainsi, c'est environ 1 collectivité sur 2 qui serait concernée, au moins pour les communes et les EPCI. On ne peut que faire le rapprochement entre le développement du management par objectifs et l'évolution des pratiques de rémunération.

Très logiquement au regard de ce qui précède, les entretiens d'évaluation occupent aujourd'hui une place importante dans la gestion des ressources humaines.

Autant d'éléments qui attestent d'un mouvement de profonde transformation dans le management des ressources humaines par les collectivités territoriales. Il reste qu'au-delà de ces avancées dans la gestion individuelle des ressources humaines, la question de l'appréciation de la performance collective demeure un espace peu investi encore en 2007. Si l'on en juge par les réponses apportées par les collectivités ayant répondu à ce questionnaire, la mesure de la performance reste un sujet relativement peu pris en compte par ces dernières:

• 1 seule collectivité se déclare tout à fait d'accord avec l'expression suivante : « la performance globale de la collectivité fait l'objet de mesure au moyen d'outils adaptés » et 9 collectivités se déclarent plutôt d'accord avec cette affirmation ; soit un total de l'ordre 16% des collectivités ayant répondu à l'enquête
• 1 seule collectivité se déclare tout à fait d'accord avec l'expression suivante : « la performance globale de chaque direction fait l'objet d'une mesure au moyen d'outils adaptés » et 11 collectivités se déclarent plutôt d'accord avec cette affirmation, soit un total de l'ordre de 19% des collectivités ayant répondu à l'enquête.

3 - LÔARTT 6 ans plus tardÉ

La perception des effets de l'ARTT sur le fonctionnement et l'organisation des collectivités territoriales s'est assez sensiblement dégradée avec le recul du temps. Le seul item pour lequel les effets de l'ARTT semblent positifs concerne la qualité de vie professionnelle des agents. En revanche, sur l'ensemble des autres items, on observe un recul des avis positifs.

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A la question « quelles sont selon vous, au sein de votre collectivité, les 3 innovations majeures mises en oeuvre au cours des 5 dernières années en matière de management territorial » ? les réponses apportées peuvent être regroupées en 4 grandes thématiques :

• Le développement du management par projet et de projet : territorialisation, projets sectoriels, démarche qualité
• La responsabilisation de l'encadrement notamment par une adaptation du régime indemnitaire, mais aussi du fait du management par projet et du développement de l'évaluation, refonte de l'organigramme, la transversalité et la gestion prévisionnelle des carrières
• L'implantation d'outils de pilotage : tableaux de bord, contrôle de gestion
• Le développement des TIC : Intranet et partage de l'information

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A la question « quelles sont selon vous, au sein de votre collectivité, les 3 innovations majeures mises en oeuvre au cours des 5 dernières années en matière de management des ressources humaines » ? les réponses apportées peuvent être regroupées en 5 grandes rubriques :

1. le développement et la généralisation de l'évaluation : cet aspect arrive très largement en tête des réponses à cette question

2. la professionnalisation de la préparation du plan de formation

3. la généralisation des fiches de postes

4. la refonte du régime indemnitaire

5. le développement du dialogue social.

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A la question « quelles sont selon vous, au sein de votre collectivité, les 3 innovations majeures susceptible d'être mises en oeuvre au cours des 5 prochaines années en matière de management territorial » ? Les réponses apportées peuvent, pour l'essentiel, être regroupées en 3 grandes thématiques :

• l'évaluation des politiques publiques,
• le développement du pilotage interne : tableaux de bord, contrôle de gestion,
• le développement des outils de travail collaboratif et de partage de l'information (logique de mutualisation) et une plus grande transversalité entre services et directions

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A la question « quelles sont selon vous, au sein de votre collectivité, les 3 innovations majeures susceptible d'être mises en oeuvre au cours des 5 prochaines années en matière de management des ressources humaines » ? une réponse domine très largement toutes les autres : il s'agit du développement de la GPEC, le suivi et l'accompagnement des carrières, en lien notamment avec un renforcement du plan de formation intégrant le développement du DIF et de la VAE.

Ensuite, parmi les réponses apportées à cette question, on relève les points suivants :

• le système d'intéressement
• la dématérialisation des procédures RH
• la déconcentration de la fonction RH
• le développement et le renforcement du dialogue social.

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Enquête réalisée entre 2006 et 2007 par Jean-Michel Rivalland et Stéphane Olejniczak avec le soutien de l'ADT INET

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Jean-Michel Rivalland

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